Státní služba

Úvod do veřejné správy

Veřejná správa má interdisciplinární charakter, to znamená, že se jí zabývá řada vědních disciplín.

Je chápána jako určitá zvláštní činnost, která se týká řízení společnosti.

Veřejná správa je většinou vnímána jako specifická činnost, která se týká řízení společnosti. Všechny vědní disciplíny však vždy reflektují následující obsah:

• zvláštnosti veřejné správy,
• roli veřejné správy v rámci fungování veřejné moci a společnosti,
• nástroje využívané veřejnou správou, popř. nástroje, kterými by veřejná správa měla disponovat k tomu, aby se zlepšovala.

Veřejná správa se vždy odvíjí od státu, zejména pak od jeho dělby moci.

Stát je standardně vymezován jako specifická korporace a je považován za specifickou právnickou osobu, tj. specifický subjekt práva, který může vstupovat na vlastní odpovědnost do právních vztahů. Specifika státu ukazují již jeho základní definiční znaky. Mezi základní definiční znaky státu jsou standardně řazeny tři následující – moc, území a obyvatelstvo.

Stát je proto typem autority, která uplatňuje moc na své obyvatelstvo (občany, případně další subjekty), které se nacházejí na jeho území. Stát má vždy určitou organizační formu (jeho funkce vykonávají specifické instituce). K zabezpečování svých funkcí disponuje

• materiálními prostředky (veřejným majetkem a veřejnými financemi),
• osobním aparátem (úředníky),
• donucením (sankcemi).

Nejdůležitějším znakem státu je jeho moc, tedy možnost státu využít svou autoritu. Stát se považuje za přirozeně vzniklý nástroj uplatňování moci, tedy s cílem vynucování práva. Jde o schopnost určovat chování lidí, jenž se realizuje určováním požadovaného druhu chování a zabezpečování jeho dodržování. Omezuje tedy svobodu, nicméně ji současně zabezpečuje.

Princip, který je společnosti ponejvíce známý, nikoliv však pro svůj název – princip legální licence, ale pro svůj obsah – co není zakázáno, je dovoleno, je základním principem pro jednání lidí jako individualit a je určujícím principem soukromého práva. Každý občan tedy může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.

Pro stát, naopak, platí princip odlišný – princip enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí – státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.

Pojem veřejná správa

Veřejná správa je ústředním pojmem zvláštního právního odvětví, a to správního práva.

Veřejnou správou se ve společnosti zorganizované ve stát velmi obecně řečeno rozumí správa veřejných záležitostí, realizovaná jako projev výkonné moci ve státě.

Pro tuto výkonnou moc je přitom charakteristické, že se jedná především o veřejnou moc, jíž je nadán v prvé řadě sám stát a dále touto mocí disponují jím aprobované subjekty dále povolané ke správě veřejných záležitostí.

Veřejná moc, jejíž výkon představuje právě veřejná správa, se tak tedy dělí na moc státní a na zbývající veřejnou moc.

Tato zbývající veřejná moc, která je státem v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záležitostí, je však od ní v jistém smyslu odvozena a nemůže s ní být v rozporu.

V tomto smyslu má i tato veřejná moc svůj základ ve státní moci, má s ní určité společné znaky a projevuje se jakožto decentralizovaná státní moc, jejíž subjekty společně se státem zabezpečují správu státu jakožto veřejnou správu.

Pojem veřejný zaměstnanec, úředník veřejné správy a veřejná služba

Aby veřejná správa mohla vykonávat svou působnost a pravomoc, je vybavena věcnými, finančními a personálními prostředky. Snahou je, aby moderní veřejná správa byla kvalitní a efektivní, aby nabyla povahy služby veřejnosti a nebyla chápána pouze jako správa vrchnostenská s mocí nařizovací.

Kvalita osob, které se podílejí na výkonu veřejné správy, je pro její úroveň a efektivitu zásadní. Proto má pojem a postavení veřejného zaměstnance a s ním spojená personální problematika pro výkon veřejné správy zvláštní význam.

Pod pojmem veřejný zaměstnanec se rozumí osoba, která má zaměstnanecký vztah ke státu nebo k jinému nositeli veřejné správy, přičemž jeho zaměstnání spočívá v odborném plnění veřejných úkolů, je placené z veřejných prostředků a vykazuje relativní trvalost. Lze pod něj podřadit různé kategorie osob: osoby v pracovním i ve služebním poměru, profesionálové i laici, politici, úředníci i pomocný a obslužný personál.

Z veřejných rozpočtů je placeno cca 930 tisíc zaměstnanců (cca 1/5 zaměstnanců v ČR). Ze státního rozpočtu je placeno cca 480 tisíc zaměstnanců (např. zaměstnanci organizačních složek státu, zaměstnanci příspěvkových organizací, jako jsou zaměstnanci veřejných základních a středních škol, zaměstnanci soudů a státního zastupitelství, vojáci, příslušníci bezpečnostních sborů, aj.; bez státního zdravotnictví).

Veřejnou službou se pak označuje činnost a právní postavení veřejných zaměstnanců, kteří vykonávají veřejnou správu v orgánech státní správy a v orgánech jiných vykonavatelů veřejné správy (v ČR typicky v orgánech územních samosprávných celků). Souhrnně se označují jako úředníci veřejné správy a, ač může mít jejich zaměstnanecký vztah ke státu nebo k jinému nositeli veřejné správy různou povahu (služební poměr, pracovní poměr), jsou na ně na všechny, jako na takové, kladeny zvláštní nároky.

Důvodem těchto nároků je zvláštní povaha zaměstnavatele jako původního nositele veřejné správy, předmětu služeb, spolupůsobení úředníků při výkonu veřejné správy nebo potřeba těsného organického včlenění úředníka do organismu zaměstnavatele (volně podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. 25, Boh. 1920, dodatek II., s. 783).

Pojem státní zaměstnanec a státní služba

Státní služba (dále také jen „služba“) je podmnožinou veřejné služby.

Státní službou se rozumí činnost a právní postavení veřejných zaměstnanců – úředníků veřejné správy, kteří vykonávají státní správu v orgánech státní správy. Souhrnně se označují jako státní zaměstnanci a rovněž platí, že jejich význam je pro kvalitu a efektivitu státní správy zásadní. Pokud se bude jednat o osoby čestné, poctivé, odpovědné a spolehlivé, osoby svědomitě chránící veřejný zájem, osoby jednající nestranně, přiměřeně a vstřícně, osoby výkonné, osoby dbající na svoji odbornost a účinně ji uplatňující, osoby respektující odborné znalosti a zkušenosti druhých, osoby loajální ke státu, osoby bezúhonné a politicky neutrální, je dán předpoklad, že výkon státní správy bude úspěšný.

Pokud jde o státní službu jako činnost, rozumí se státní službou výkon činností upravených v zákoně o státní službě (např. příprava a provádění správních úkonů).

Znaky právní úpravy veřejné a státní služby

V Doporučení výboru ministrů Rady Evropy č. 6 z r. 2000 jsou formulovány níže uvedené zásady dobré praxe, kterými se má právní úprava postavení úředníků veřejné správy řídit:

• právní rámec a principy veřejné služby mají být stanoveny zákonem,
• odpovědnost za veřejnou službu a řízení její strategie je na vládě,
• ve veřejné službě se vylučuje diskriminace,
• výběr, resp. nábor do veřejné služby se řídí zásadou rovného přístupu, kritériem schopností a otevřené a férové soutěže,
• postup ve veřejné službě se řídí kritériem schopností,
• úředníci mají zásadně stejná práva jako ostatní občané, politická a hospodářská práva mohou být omezena jen v nezbytné míře,
• úředníci mohou participovat na organizaci a řízení veřejné služby,
• úředníci mají nárok na sociální zabezpečení,
• úředníci jsou odměňováni úměrně k funkci a k odpovědnosti, dostatečně vzhledem k riziku korupce,
• úředníci mají právo a povinnost soustavně se vzdělávat v rámci stanovené vzdělávací politiky,
• úředníci mají možnost hájit svá práva před soudem nebo jinou nezávislou institucí.

Tamtéž jsou formulovány i nejdůležitější povinnosti úředníků:

• povinnost dodržovat požadavky právního státu,
• bezúhonnost,
• mlčenlivost,
• neutralita,
• zdrženlivost,
• nestrannost,
• odbornost,
• hierarchická podřízenost,
• loajalita ke státu a k demokratickým institucím,
• povinnost respektovat veřejnost,
• povinnost nést odpovědnost.

Z výše uvedených zásad vyplývá, že právní úprava běžně zabezpečuje úředníkům veřejné správy rovný přístup k funkcím podmíněný pouze jejich schopnostmi, právo na kariérní postup a někdy také definitivu, na straně jedné. Na druhé straně od nich požaduje bezúhonnost, mlčenlivost, loajalitu ke státu a k demokratickým institucím a nestranný a odborný výkon veřejné správy včetně politické neutrality a zdrženlivosti.

Za zvýšené právní povinnosti, omezení některých práv (práva na stávku, práva zastávat funkce v politických stranách a politických hnutích) a zvýšenou právní odpovědnost (kárná odpovědnost) je úředníkům poskytována přiměřená kompenzace v oblasti odměňování, vzdělávání nebo sociálního zabezpečení. Přijímání do veřejné služby, kariérní postup, hodnocení, odměňování i řízení úředníků se řídí výhradně odborným hlediskem.

Vztahy ve veřejné službě jsou založeny na principu subordinace, tj. hierarchické podřízenosti a nadřízenosti.

Právní úprava postavení úředníků veřejné správy je v dnešní době běžně doprovázena etickými kodexy. Tyto dokumenty veřejnosti poskytují informaci o jejích právech a o povinnostech úředníků, což přispívá k veřejné kontrole veřejné správy.

Znaky právní úpravy státní služby v ČR

Zvláštní právní úprava postavení státních zaměstnanců je součástí moderního správního práva. Jejím cílem je řádný výkon státní správy.

Právní postavení státního zaměstnance v ČR představuje služební poměr mezi ním a státem. Jde o veřejnoprávní zaměstnanecký poměr obsahující specifická práva a specifické povinnosti, jejichž dodržování je nutné pro řádný výkon státní správy.

Stát a státní zaměstnanec nejsou v rovném postavení, jako by tomu bylo u pracovního poměru, služební poměr státního zaměstnance vzniká, mění se a zaniká jednostrannými veřejnoprávními akty státu (rozhodnutími orgánů státní správy) vydanými na základě zákona a v jeho mezích (tj. jen v případech, ve kterých to zákon předpokládá). Tyto jednostranné veřejnoprávní akty státu odrážejí jeho vrchnostenské postavení. Státní zaměstnanec má však zároveň proti nim k dispozici procesní prostředky obrany – odvolání k nadřízenému orgánu a žalobu. Žalobu nepodává k obecnému soudu podle občanského soudního řádu, jako by tomu bylo u pracovního poměru, ale ke správnímu soudu podle soudního řádu správního.

Při nástupu do služby slibuje státní zaměstnanec mj., že se při výkonu služby bude řídit právními a služebními předpisy a v souladu s nimi příkazy představených. Své povinnosti musí vykonávat osobně, řádně, nestranně, svědomitě, odborně a v zájmu ČR, nesmí zneužívat svého postavení a ohrožovat důvěru veřejnosti ve státní službu. Státní zaměstnanec je povinen zachovávat věrnost ČR.

Mezi zvýšené právní povinnosti, omezení některých práv a zvýšené právní odpovědnosti patří např.:

• povinnost strpět vyšší míru dispozice – možnost přeložení státního zaměstnance bez jeho souhlasu na jiné služební místo nebo do jiného služebního úřadu, možnost vyslání na služební cestu bez jeho souhlasu, povinnost na základě příkazu zastupovat představeného nebo státního zaměstnance ve vyšší platové třídě,
• povinnost zachovávat si integritu - povinnost zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zákaz zneužívání postavení státního zaměstnance, povinnost zachovávat mlčenlivost, povinnost dodržovat pravidla etiky a vybrané povinnosti dodržovat i mimo služební dobu,
• kárná odpovědnost – povinnost dodržovat služební kázeň (zaviněné porušení služební kázně je kárné provinění, za které lze uložit státnímu zaměstnanci kárné opatření),
• povinnost strpět služební hodnocení,
• povinnost vykonat úřednickou zkoušku,
• povinnost strpět omezení hospodářských práv státních zaměstnanců - zákaz přijímat dary, zákaz členství v řídících a kontrolních orgánech právnických osob provozujících podnikatelskou činnost, jiná výdělečná činnost podléhá až na výjimky předchozímu souhlasu služebního orgánu,
• povinnost strpět omezení některých politických práv a práv hospodářských a sociálních u státních zaměstnanců - představený nesmí vykonávat žádnou funkci v politické straně nebo hnutí, představenému nepřísluší vykonávat právo na stávku.

Mezi kompenzace patří např.:

kompenzace v oblasti odměňování,

• právo na plat a platový postup,
• stabilita osobního příplatku,
• možnost připočtení 5 let praxe pro zvýšení platového stupně v návaznosti na dvě po sobě jdoucí služební hodnocení s vynikajícími výsledky a s nejvyšším bodovým hodnocením;

kompenzace v oblasti vzdělávání,

• právo prohlubovat si vzdělání,
• právo na přístup k odborné literatuře;

kompenzace v oblasti stability služebního poměru,

• právo odmítnout splnit služební úkol, pokud nespadá do vykonávaného oboru služby nebo působnosti organizačního útvaru, nebo pokud jej má splnit představený,
• právo být při organizačních změnách převeden na jiné služební místo, případně zařazen mimo výkon služby z organizačních důvodů na dobu 6 měsíců a při případném skončení služebního poměru právo na odbytné,
• skončení služebního poměru pouze z důvodů uvedených v zákoně,
• odvolání ze služebního místa představeného pouze z důvodů uvedených v zákoně.

Mezi benefity patří např.:

• dovolená – 5 týdnů (možnost převést 1 týden do následujícího roku),
• indispoziční volno – 5 dnů,
• služební volno k individuálním studijním účelům – 5 dnů,
• širší rozsah překážek ve službě na straně státního zaměstnance, za které přísluší plat – např. 1 den volna k zařízení osobních záležitostí,
• instituty slaďování rodinného a osobního života s výkonem služby,
• peněžité odměny při životním jubileu / pracovním jubileu / při prvním skončení služebního poměru po přiznání invalidního důchodu pro invaliditu třetího stupně nebo po nabytí nároku na starobní důchod.

Dalšími veřejnými zaměstnanci, jejichž právní postavení představuje rovněž veřejnoprávní služební poměr mezi nimi a státem, jsou příslušníci bezpečnostních sborů, vojáci z povolání a vojáci v záloze.

Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů upravuje zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.

Služební poměr vojáků z povolání upravuje zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, služební poměr vojáků v záloze upravuje zákon č. 45/2016 Sb., o vojácích v záloze. Některé podrobnosti upravuje ještě zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách ČR.

Ve srovnání se služebním poměrem státních zaměstnanců se jedná o přísnější právní úpravy.

Na příslušníky bezpečnostních sborů a na vojáky jsou kladeny významně vyšší nároky (a to již pro samotný vznik služebního poměru) než na státní zaměstnance, rozsah jejich povinností a omezení jejich práv je širší než u státních zaměstnanců, za což jim pak na druhé straně náležejí některé kompenzace (služební plat včetně služebního platu po dobu dočasné neschopnosti ke službě, náborový a stabilizační příplatek či příspěvek, u vojáků kvalifikační příspěvek, výstrojní a přepravní náležitosti, u vojáků proviantní náležitosti, ozdravný pobyt, u vojáků preventivní a mimořádná rehabilitace a v neposlední řadě výsluhové náležitosti).

***

Převzato ze Studijních textů k obecné části úřednické zkoušky v rámci Vstupního vzdělávání následného od kolektivu autorů sekce pro státní službu Ministerstva vnitra z června 2023.